Личный кабинет
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ КАДАСТРОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
(предложения Ассоциации «Союз кадастровых инженеров»)
24-27 июля 2023 года прошел очередной Съезд кадастровых инженеров, инициатором проведения которого выступает Ассоциация «Национальная палата кадастровых инженеров» - некоммерческая организация, имеющая статус национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров.
Мероприятие посвящено обсуждению наиболее актуальных и важных отраслевых проблем и вопросов саморегулирования кадастровой деятельности и призвано задать дальнейший вектор развития института саморегулирования и кадастровой деятельности.
Представителями Ассоциации СКИ сформулированы предложения по основным направлениям, которые должны быть включены в Концепцию совершенствования саморегулирования кадастровой деятельности на ближайшую перспективу. Коллегиальным органом Ассоциации принято решение о направлении указанных предложений Ассоциации СКИ представителям всех профессиональных сообществ, в том числе национальному объединению, для учета при проведении совместных мероприятий по данной тематике.
Суть саморегулирования, как и любой формы регулирования, состоит в восполнении недостатка координации между участниками рынка, которую обеспечить сам рынок исключительно ценовыми механизмами не в состоянии. Именно саморегулирование призвано обеспечить выработку наиболее эффективных форм взаимодействия профессиональных участников отрасли между собой, а также с потребителем результата своей профессиональной деятельности. Этому способствует перенос центра ответственности за принимаемые решения непосредственно на самых заинтересованных в развитии отрасли лиц – ее профессиональных участников. Самостоятельное регулирование профессиональной деятельности, в рамках которого участники объединения принимают стандарты и правила деятельности, устанавливают разного рода ограничения в отношении собственного поведения на рынке, способствует более кооперативному поведению на рынке и повышению уровня координации участников профессиональной деятельности, что обеспечивает более высокое качество предлагаемых услуг, без ущерба для степени конкуренции отрасли. Иными словами, саморегулирование призвано обеспечить переход отрасли на уровень цивилизованного рыночного взаимодействия.
Также следует отметить, что в случае с самостоятельным регулированием, основанном на членстве физических лиц, необходимо принимать во внимание и роль юридического лица, являющегося работодателем кадастрового инженера, в формировании института саморегулирования. Нередко наблюдалась ситуация, когда при выработке правил и норм деятельности отрасли, интересы юридических лиц – объединений большого числа участников деятельности, попросту игнорировались. Организации не должны остаться в стороне, они не меньше, чем государство заинтересованы в формировании эффективного института саморегулирования и все время будут активным участником деятельности саморегулируемых организаций. Поэтому профессиональным сообществам не стоит пренебрегать мнением работодателя кадастрового инженера, а также их подходом в организации производственной деятельности, для достижения целей саморегулирования.
Согласно норме 315-ФЗ о саморегулируемых организациях, под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Исходя из сути саморегулирования, нашедшей отражение в указанной норме закона, любой форме контроля должна предшествовать выработка стандартов и правил работы.
Негативная ситуация по стандартизации была описана еще в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12. 2015 г. № 2776-р, тем не менее была воспроизведена и в саморегулировании кадастровой деятельности.
Так, согласно Концепции от 2015 года одним из недостатков функционирования отдельных элементов института саморегулирования (вне зависимости от отрасли) являлось неэффективное выполнение функции по выработке отраслевых стандартов деятельности. Указано, что такая тенденция в той или иной степени была характерна для всех отраслей, где на тот момент был введен институт саморегулирования с обязательным членством, а также для ряда представителей саморегулирования с добровольным членством. Как отмечено в принятом документе, «существует ряд саморегулируемых организаций, подход к разработке стандартов которых является сугубо формальным. Нормы таких документов попросту дублируют положения федеральных законов и (или) стандартов, стандарты содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности.».
Стандарт – это документ по стандартизации, утвержденный саморегулируемой организацией для обеспечения качества выполнения кадастровых работ и услуг в сфере кадастровой деятельности, а стандартизация – это деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении объектов стандартизации (разработка, утверждение, актуализация, отмена, публикация и применение документов по стандартизации).
Согласно п. 11 части 6 статьи 30.3 Федерального закона №221-ФЗ о кадастровой деятельности национальное объединение саморегулируемых организаций обязано разработать и утвердить типовые стандарты осуществления кадастровой деятельности и типовые правила профессиональной этики кадастровых инженеров.
Принятие типового стандарта делает его обязательным для применения всеми саморегулируемыми организациями при разработке и утверждении своих стандартов кадастровой деятельности.
Следует отметить, что основным, и скорее единственным, принципом формирования саморегулируемых организаций кадастровых инженеров является добровольность. В саморегулировании кадастровой деятельности отсутствует региональный принцип деятельности саморегулируемых организаций или принцип объединения по видам объектов, или иные возможные варианты, способные ограничить вступление кадастрового инженера в какую-либо саморегулируемую организацию кадастровых инженеров. Таким образом, целесообразность разработки стандартов и правил на уровне каждой саморегулируемой организации отсутствует.
Кроме того, на сегодня правовой статус разрабатываемого саморегулируемой организацией документа достаточно низкий. Это документы, признанные исключительно определенным профессиональным сообществом, не прошедшие никаких экспертиз.
Таким образом, разрабатываемые саморегулируемыми организациями стандарты и правила кадастровой деятельности не обладают уникальностью, они не способны унифицировать деятельность (технологический процесс) и обеспечить единое высокое качество услуг, оказываемых кадастровыми инженерами, независимо от места их оказания и вида объекта. Более того, многовариантность таких документов затрудняет их использование не только кадастровыми инженерами, в том числе при осуществлении деятельности в качестве работников одного юридического лица, но и делает невозможным их применение на территории Российской Федерации всеми участниками кадастровых отношений, включая территориальные органы регистрации прав.
В результате профессиональное сообщество предпринимает попытки повышения качества кадастровых услуг за счет усиления функции контроля, что существенно снижает роль и значение (соответственно и объем) методической, консультативной и разъяснительной работы.
При этом следует обратить внимание на следующее.
Согласно части 1 статьи 29.2 Федерального закона №221-ФЗ, кадастровый инженер несет ответственность за несоблюдение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области кадастровых отношений, в том числе за недостоверность сведений межевого плана, технического плана, акта обследования или карты-плана территории, на основании которых в Единый государственный реестр недвижимости вносятся сведения об объектах недвижимости и которые подготовлены таким кадастровым инженером при наличии вины.
Гражданский кодекс РФ выделяет следующие формы вины: умысел и неосторожность. При этом ГК РФ не содержит определение понятия вины, но абзац 2 части 1 статьи 401 ГК РФ позволяет его сформулировать через определение понятия невиновности: вина состоит в непроявлении должником той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота.
Кроме того, одна из серьезных существующих проблем в сфере регулирования кадастровой деятельности – это путаница в понятийном аппарате, связанном с полномочиями и ответственностью кадастрового инженера (юридического лица, работником которого он является).
Например, деятельность кадастрового инженера как специалиста, обеспечивающего выполнение кадастровых работ по договору подряда, заключенного юридическим лицом - исполнителем по договору, на оказание кадастровых услуг. В обществе сложилось ложное представление, что за заключение и исполнение договора на кадастровые работы отвечает исключительно кадастровый инженер. Потребитель отождествляет «исполнителя по договору», то есть юридическое лицо, и «специалиста, привлеченного для исполнения работ по заключенному договору», то есть кадастрового инженера. Отсюда, в том числе, необоснованные нарекания к кадастровым инженерам за нарушение обязательств по договору (это касается общего срока исполнения договора, условий расчетов и гарантийных обязательств).
Необходимо учесть, что обязательства кадастрового инженера ограничиваются исполнением им требований законодательства, стандартов и правил в области кадастровой деятельности и его должностной инструкций (трудовыми функциями), если говорить о выбранной им форме кадастровой деятельности в качестве работника юридического лица.
В настоящее время также отсутствуют механизмы реализации исполнения части 2 статьи 29.1 Федерального закона №221-ФЗ, а именно обязанности кадастрового инженера отказаться от заключения договора подряда на выполнение кадастровых работ в случае, если объект недвижимости, в отношении которого заказчик кадастровых работ предполагает выполнение таких работ, не является объектом недвижимости, в отношении которого осуществляется кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ в случае, когда кадастровый инженер является работником юридического лица или договор заключается по результатам тендера (торгов). Типовые договоры подряда, разработанные профессиональным сообществом, носят рекомендательный характер и не являются обязательными для применения юридическим лицом.
Аналогичная ситуация возникает с исполнением кадастровым инженером своих трудовых обязанностей при заключении договора подряда на выполнение кадастровых работ юридическим лицом.
Следует учесть также, что деятельность юридических лиц при этом регулируется только нормами действующего законодательства и не ограничивает возможность регламентации внутренних бизнес-процессов и производственного контроля (в том числе предусматривающего получение и использование исходных сведений, необходимых для выполнения кадастровых работ). И здесь главное - отсутствие противоречий организации внутренних бизнес-процессов, внедренных юридическим лицом в организации (компании), стандартам и правилам, установленным профсообществом кадастровых инженеров. В противном случае, это приведет к невозможности исполнения одного из них, что ещё раз подчёркивает необходимость внедрения единых стандартов и правил кадастровой деятельности, необходимости «наведения порядка» в понятийном аппарате и четкого определения полномочий и разграничения ответственности кадастрового инженера и его работодателя – юридического лица.
Еще одной серьезной проблемой современного рынка кадастровых работ, требующей внимания со стороны профессионального сообщества и представителей органов государственной власти является наличие на рынке организаций, не отвечающих требованиям законодательства РФ к ведению кадастровой деятельности.
Так, нормой закона (часть 2 статьи 33 Федерального закона №221-ФЗ) предписано, что осуществлять кадастровую деятельность могут юридические лица при наличии в штате не менее 2 (двух) кадастровых инженеров.
Однако, контроль деятельности таких лиц не осуществляется. Указанное привело к тому, что на рынке работают организаций, не отвечающие требованиям законодательства РФ к ведению кадастровой деятельности.
Даже в случае формального соответствия требованиям законодательства, фактически возникают случаи заполнения штатных должностей специалистами, работающими по совместительству удаленно (в том числе физически находящимися в другом значительно удаленном субъекте РФ).
Следует отметить, что указанный вопрос особо остро должен быть поставлен профессиональным сообществом, поскольку результат работы кадастрового инженера (в качестве единственного работника такого юридического лица) в такой организации может быть оспорен и признан недействительным. Поэтому перед профессиональным сообществом стоит вопрос обеспечения законности деятельности кадастрового инженера в качестве работника юридического лица.
Таким образом, Ассоциация СКИ считает, что базовыми направлениями Концепции совершенствования саморегулирования кадастровой деятельности должны стать:
1) Обеспечение оптимальной (не избыточной) стандартизации и единства отраслевых стандартов деятельности.
Необходимо исключить многовариантность стандартов саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, обеспечить единство отраслевых стандартов и повысить их правовой статус. Это должны быть документы, признанные не только профессиональным сообществом, а также государственными структурами.
Для этого необходимо передать права на выработку единых отраслевых стандартов и правил саморегулируемых организаций национальному объединению СРО КИ, что допускается статей 24 Федерального закона о саморегулируемых организациях. Разработанные стандарты и правила должны быть приняты всеми саморегулируемыми организациями и стать обязательными для всех кадастровых инженеров.
Разработка единых отраслевых стандартов и их применение всеми СРО, а также проведение экспертизы стандартов с профильными структурами, повысит правовой статус документа, что исключит разночтения законодательства, сократит разногласия между участниками кадастровых отношений, включая территориальные органы регистрации прав. Документ станет «рабочим» для всех участников кадастровых отношений.
2) Разграничение полномочий (и ответственности) кадастрового инженера и юридического лица.
Разграничению полномочий также должно предшествовать чёткое определение обязанностей кадастрового инженера, которые "подразумевают ся" законодательством в сфере кадастровых отношений, но не установлены прямыми императивными нормами (требованиями). К подобным вопросам можно отнести, например, обязательность обследования (визуального осмотра) кадастровым инженером объекта кадастровых работ (в том числе в случаях выполнения кадастровых работ аналитическим методом), обязанность кадастрового инженера по определению капитальности или завершенности объекта строительством (считаем, что указанное должно осуществляться на основании документов/проекта, декларации, технического заключения).
При осуществлении деятельности в качестве работника юридического лица особо важно разграничение полномочий и обязанности кадастрового инженера и его работодателя, исключающее возможность переноса вины, а значит последующей ответственности, на специалиста (кадастрового инженера).
Необходимо обратить внимание на указанную проблему и обеспечить соответствующий баланс ответственности. Поэтому со стороны профессионального сообщества требуется выработка комплекса действенных мероприятий и принятие мер, направленных также на повышение уровня знаний потребителей об организационных процессах кадастровых работ и ответственности каждого его участника.
3) Обеспечение контроля за правоспособностью юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере кадастровых услуг и усиление их ответственности.
Необходимо обеспечение надзора (контроля) за деятельностью юридических лиц, осуществляющих кадастровую деятельность, и повышение уровня ответственности незаконной деятельности в сфере кадастровых отношений. Ответственность за нарушение законодательства должна быть соразмерна рискам и последствиям неправомерной деятельности такой организации.
Роль национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров
Национальное объединение саморегулируемых организаций кадастровых инженеров создано саморегулируемыми организациями в целях обеспечения формирования единых подходов к осуществлению кадастровой деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, а также взаимодействия саморегулируемых организаций кадастровых инженеров с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, заказчиками кадастровых работ, третьими лицами. Указанное определено частью 1 статьи 30.3 Федерального закона №221-ФЗ о кадастровой деятельности.
Полномочия Национального объединения и саморегулируемых организаций четко разграничены. Если саморегулируемая организация регулирует и контролирует деятельность кадастровых инженеров – членов некоммерческой организации, то национальное объединение наделено полномочиями по регулированию и стандартизации кадастровой деятельности в целом, в том числе и самих СРО. Работа национального объединения направлена на выработку единых для всех участников рынка подходов к проведению кадастровых работ, формирование стандартов и принципов контроля за соблюдением СРО требований к условиям приема и членства в некоммерческой организации, а также правил деловой и профессиональной этики. А задача саморегулируемых организаций заключается в активном участии в работе национального объединения путем открытого выражения своих взглядов и мнений в вопросах стандартизации кадастровой деятельности, участия в совершенствовании нормативно-правовой базы.
Ассоциация СКИ поддерживает обязательное участие в деятельности Национального объединения всех профессиональных сообществ и выступает против наделения национального объединения контрольными функциями по отношению к саморегулируемым организациям, поскольку указанное не отвечает целям его создания и возложенным на него задачам.